Le Conseil constitutionnel : le gardien de la Constitution
L'idée que le Conseil constitutionnel protège nos droits est bien ancrée — et cette idée est vraie. Vraie aujourd'hui. Au départ, il n'avait pas pour mission de protéger nos droits mais de surveiller le Parlement. C'est progressivement qu'il est devenu un véritable gardien de la Constitution. Mais quels sont les grands évènements qui l'ont mené à ce rôle ?
Créé par la mise en place de la Constitution française le 4 octobre 1958, le Conseil constitutionnel lui, ne voit le jour officiellement que le 5 mars 1959, avant cela, c'était une commission constitutionnelle, sa mission initiale n'étant qu'être juge électoral notamment pour les législatives de 1958. L'arrivée d'un ordre juridique nouveau, spécialement conçu dans l'idée d'être juge du gouvernement a amené des réactions très opposées à son égard. C'est de ce fait que le recours au Conseil se voit restreint initialement aux plus hautes autorités de l'État. Sa création relève de Michel Debré, premier Premier ministre de la Ve République de 1959 à 1962 qui considérait initialement avant 1958 la nécessité d'un système où "tout citoyen peut porter une action" devant un organe de contrôle. Mais une fois au pouvoir Debré fait machine arrière, et réduit la saisine du Conseil constitutionnel à quatre autorités seulement, le président de la République, le Premier ministre, ou président de l'une ou l'autre assemblée. Ce revirement n'est pas anodin. Debré justifie ce choix par la priorité du moment — l'instabilité parlementaire chronique de la IVe République. La menace ne pouvait venir du gouvernement, mais du Parlement. Le Conseil constitutionnel devient donc, selon ses propres mots, "une arme contre la déviation du régime parlementaire" — pas un protecteur des droits des citoyens.
Les années 70 ont marqué un tournant constitutionnel important — pour la première fois le Conseil constitutionnel s'octroie un pouvoir, en censurant certaines des dispositions d'une loi, loi Marcellin qui vise à réformer la liberté d'association. Le Conseil constitutionnel sous la direction de Gaston Palewski, se transforme en protecteur des droits fondamentaux avec sa décision Liberté d'association du 16 juillet 1971, le Conseil estime que cette loi porte atteinte à un principe fondamental reconnu par les lois de la République. Mais ce n'est pas le Conseil qui, seul, pris cette décision, c'est bien l'une des autorités susceptible de le saisir, c'est Alain Poher, alors président du Sénat. La saisine est historique, comme en réfère la décision n° 71-44 DC du 16 juillet 1971 :
[...]Il est à noter que c'est là une des premières fois - sinon la première - que le Conseil est saisi en vue d'apprécier la constitutionnalité d'une loi ordinaire en dehors de l'hypothèse de l'article 37, c'est-à-dire non pas sur une question de répartition des compétences entre les pouvoirs publics, mais sur une question de fond.
De cette décision le Conseil constitutionnel évolue, le 29 octobre 1974 avec la loi constitutionnelle voit sa saisine s'élargir à soixante députés ou sénateurs, c'est sous la présidence de Valery Giscard d'Estaing, modifiant l'article 61 de la Constitution.
Aux mêmes fins, les lois peuvent être déférées au Conseil constitutionnel, avant leur promulgation, par le Président de la République, le Premier ministre, le président de l'Assemblée nationale, le président du Sénat ou soixante députés ou soixante sénateurs.
mais la saisine par le simple citoyen comme Debré l'avait initialement pensé, n'est évoquée informellement qu'en 1989 sous la présidence de François Mitterrand, puis formalisée par le comité Vedel en 1993 — proposition soumise au Parlement mais rejetée. Et c'est enfin repris par le comité Balladur en 2008 avec la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 que l'article 61-1 de la Constitution voit le jour.
La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 est également un grand tournant constitutionnel, cette loi visant à la modernisation des institutions de la Vème République, dont l'introduction de la QPC, Question prioritaire de constitutionnalité dans l'article 61-1 de la Constitution, que l'on peut résumer par "tout justiciable peut, lors d'un procès, contester la constitutionnalité d'une disposition législative qui lui est appliquée". la distinction entre l'article 61 et l'article 61-1 est subtile, l'article 61 est lui un contrôle de constitutionnalité a priori, l'article 61-1 lui est un contrôle a posteriori, l'un vérifie avant promulgation, l'autre après. La première QPC a vu le jour en France en 2010, saisie le 14 avril 2010 et portait sur la conformité à la Constitution d'une disposition du code minier relative à une redevance due par un ressortissant algérien pour l'exploitation minière, c'est donc la première fois, qu'un citoyen lambda, a pu saisir le Conseil constitutionnel après 52 ans d'existence. Mais il est important de préciser, que ce n'est pas directement le citoyen qui saisit le Conseil constitutionnel, en avril 2010 c'est le Conseil d'État qui la saisit, mais tout justiciable peut, soulever la question de constitutionnalité devant le juge, c'est ensuite lui (Conseil d'État ou la Cour de cassation) qui saisit et transmet au Conseil constitutionnel, dans les faits le citoyen a un droit de saisine indirect, filtré par deux niveaux de juridictions, c'est partiellement ce que Debré avait initialement envisagé, lui voyait une saisine directe sans filtre.
Le Conseil constitutionnel comprend 9 membres nommés auxquels s'ajoutent des membres de droit. Le mandat au conseil est de 9 ans non renouvelables, avec un renouvellement par tiers tous les 3 ans. l'élection des membres n'est pas un vote en suffrage mais la nomination par les autorités du gouvernement, 3 sont nommés par le président de la République, 3 par le président de l'Assemblée nationale et 3 par le président du Sénat. Il y a une exception, ce sont les membres de droit à vie, qui sont les anciens présidents de la République, c'est en cette qualité que, le président René Coty, Vincent Auriol ou encore Valéry Giscard d'Estaing y ont siégés. Il y a des conditions et des avantages pour les membres nommés, par exemple, ils bénéficient d'une immunité pendant leur mandat mais ils ne peuvent exercer en même temps une fonction au sein du gouvernement ou du parlement, de plus ils doivent prêter serment de bien et fidèlement remplir leurs fonctions et de les exercer en toute impartialité dans le respect de la Constitution, ainsi que de garder le secret des délibérations et des votes. Seuls les membres de droit sont dispensés de prêter serment. Un point mérite d'être noté : la Constitution n'exige aucune compétence juridique particulière pour être nommé membre du Conseil constitutionnel.
Il y a une différence entre un conseil constitutionnel et une cour constitutionnelle, par exemple, la France elle est constituée d'un conseil à l'inverse d'autres pays d'Europe comme l'Allemagne qui, est constituée d'une cour. Cette distinction est importante, même si, dans la forme leurs rôles sont similaires — dans le fond le processus de nomination, les obligations et le fonctionnement diffèrent fondamentalement. En France il y a une particularité, on appelle ça un conseil, car il n'y a aucune exigence de compétence juridique, c'est un choix délibéré de Debré :
tribunal spécial dont la composition fasse une large place aux exigences de la politique
De plus, son aversion pour la Cour Suprême Américaine, il ne souhaitait pas un gouvernement des juges, mais dans le cas d'une cour, cette exigence est bien présente — la moitié doit être issue de la magistrature fédérale. L'autre distinction fondamentale est la nomination, plus précisément, qui nomme, en France on l'a vu précédemment, ce sont les présidents de la République, de l'Assemblée nationale et du Sénat, pour le cas de l'Allemagne, les membres sont élus par le Bundestag et le Bundesrat — le Parlement fédéral et la chambre des Länder (l'équivalent de l'Assemblée nationale et du Sénat) à la majorité des deux tiers dans les deux chambres et non par le simple président, l'idée est de forcer un consensus fort entre la majorité et l'opposition. Le nombre de membres est de 16, composée de 2 chambres de 8 avec un mandat de 12 ans non renouvelables. De plus, en cas de question d'incompatibilité entre le mandat et une activité d'un membre, le Conseil est lui-même son propre juge en matière de déontologie, pour le cas de la cour, les juges peuvent se récuser eux-mêmes ou être récusés par les parties en cas de doute sur leur impartialité, la grande différence se situe dans la participation du membre en question, en France il participe à la décision qui le concerne, pas dans le cas d'une cour. Enfin le dernier élément qui diffère du conseil est sa saisine qui elle est directement possible par le citoyen, sans passer par un tiers. Ces choix ne sont pas des oublis — ils sont le résultat de décisions délibérées prises en 1958, ce sont deux philosophies différentes du contrôle constitutionnel.
Depuis sa création en 1958, le Conseil constitutionnel a rendu plus de 850 décisions DC (Décision de Constitutionnalité), plus de 1000 décisions QPC rendues et environ 40% des QPC transmises aboutissent à une censure partielle ou totale. Le Conseil a un impact réel — en témoignent 1971 et la liberté d'association, 2010 avec la taxe carbone — censure pour rupture d'égalité devant l'impôt, 2012 avec la loi sur le harcèlement sexuel — censure totale pour imprécision mais aussi la décision de 1975 sur l'IVG — le Conseil refuse de contrôler la conformité d'une loi aux traités internationaux — le conseil définit donc ses propres limites. Mais il est légitime de se poser une question importante, ce que le Conseil est en théorie et ce qu'il est en pratique sont deux choses distinctes, un gardien nommé par ceux qu'il surveille peut-il être un gardien impartial ?
Sources mobilisées
L'Empirisme Citoyen